坚持创新引领 全面推进新型基础测绘建设

     正当全国上下深入学习贯彻党的十九大精神，高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，踏上新征程、进入新时代、实现新目标的大好形势下，国家测绘地理信息局以实际行动全面贯彻党的十九大精神，落实习近平总书记治国理政新理念新思路新战略，系统分析当前基础测绘工作面临的新形势、新机遇、新问题，深入研讨新型基础测绘的发展方向和工作举措，创新引领，全面推进新型基础测绘建设，为新时代测绘地理信息事业创新发展、转型升级奠定坚实基础。

一、基础测绘工作取得的成绩

    经过几十年的不懈努力，基础测绘已基本形成了比较完善的管理体制和运行机制，基础测绘工作滞后于国民经济发展的局面得到了根本性扭转，成为政府宏观调控、经济社会可持续发展的重要支撑。特别是党的十八大以来，在党中央国务院的坚强领导下，各级测绘地理信息部门认真履职，积极作为，测绘职工众志成城，奋发进取，将基础测绘工作推向了一个新的高度，实现了新的跨越，取得了显著的成绩。

    一是生产技术体系基本成熟。以卫星导航定位、航空航天遥感、地理信息系统为代表的测绘高新技术得到了广泛应用，形成了天空地一体化的数据获取体系，生产作业效率快速提升，突破了外业环境对测绘作业的局限，为在西部无人区、远海区域等特殊条件下开展测绘作业奠定了坚实的基础。随着计算机、网络技术的发展，多源、海量数据的快速处理能力显著增强。基础测绘数据的获取、传输、存储、分析、服务、处理全链条技术体系基本成熟。

    二是基础测绘资源更加丰富。通过实施国家现代测绘基准体系基础设施建设工程，整合了国家和省级卫星导航定位基准站，构建了高精度、三维、动态的国家现代测绘基准体系，建成并启用了全国卫星导航定位基准服务系统，具备了覆盖全国的导航定位能力。完成了西部空白区、海岛（礁）等地理信息获取，1∶100万、1∶25万、1∶5万基础地理信息数据实现了全国陆地的覆盖和年度更新，省级1∶5000、1∶1万以及市级1∶500至1∶2000基础地理信息数据基本实现了重点区域的必要覆盖和按需更新，我国地理信息资源得到了极大丰富。

    三是应用服务成效日益显著。以数字城市、智慧城市、天地图为代表的公共服务平台建设持续推进，充分发挥了测绘地理信息基础性保障作用，为国家经济建设、社会发展和大众生活提供了多元化服务，促进了各领域资源的共享和开发利用，在政府决策、城市管理、民生工程、国防建设等方面发挥了巨大的作用，测绘地理信息的价值得到了彰显，成为不可或缺的战略性资源。

    四是政策法规体系基本建立。形成了以《测绘法》为核心，《基础测绘条例》以及相关行政法规、部门规章、地方性法规为主体的法律法规体系，明确强化了基础测绘的法定职责、概念内涵、建设内容、体制机制，推动了基础测绘工作步入法制化轨道，为基础测绘快速发展提供了有力的法律保障。

    五是组织管理机制日臻完善。基本形成了国家统筹、分级管理、协同推进、资源共享的基础测绘组织管理机制，各级基础测绘财政投入稳中有升，地理信息数据更新和维护机制日益成熟，质量管理力度不断强化，安全生产保障水平显著提升。国家和省级纵向统筹联动、测绘地理信息与其他部门的横向协作融合局面正在逐步形成。

    六是质量管理体系逐渐健全。通过实施多重质量保障措施，确保了各级基础测绘项目和各项重大测绘工程顺利开展，各项工作均取得了很好的成效。国家和省级质量监督抽查联动机制更加完善。各级质检单位已着手探索实施“互联网+质检”模式，信息化质检体系逐渐形成。测绘计量工作稳步发展。

二、基础测绘工作面临的新形势

    党的十九大提出建设中国特色社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。国家各项重大战略的实施，为基础测绘的转型升级提供了难得的历史机遇，对测绘地理信息服务保障提出了更高的要求。

    一是党的十九大精神为基础测绘发展提出了新的要求。党的十九大提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要应当成为基础测绘工作的努力方向。要重点围绕十九大报告提出的“深化供给侧结构性改革，建设数字中国、智慧社会，建设美丽中国”等战略部署，全面提升基础测绘服务保障能力，形成管理规范、生产高效、产品丰富、服务精准、协调发展的新型基础测绘体系。

    二是新修订的《测绘法》为基础测绘工作赋予了新的内涵。新修订的《测绘法》进一步明确强化了测绘地理信息部门在基础测绘规划、建设、服务、监管等方面的职责，突出了基础测绘服务生态文明建设的重要使命。提出了建立统一的卫星导航定位基准服务系统，强化全国基准站“一张网”的统筹服务和安全监管。基础测绘工作要紧密围绕法律赋予测绘地理信息部门的职责，以“促进测绘事业发展，为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务，维护国家地理信息安全”为目标，通过完善现代测绘基准体系，加快基础地理信息资源建设，构建地理信息服务平台，强化地理信息安全监管等手段，为国家经济社会持续健康发展作出新的贡献。

    三是国家重大战略对基础测绘提出了新的需求。党的十八大以来，党中央作出了 “一带一路”建设、海洋强国战略、生态文明建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等重大战略部署，这对基础测绘工作提出了新的要求，客观上要求基础测绘要突破传统思维，在工作内容、服务模式、管理方式等方面不断创新，进一步拓展地理信息覆盖范围和更新周期，创新地理信息资源开发和利用，为国家重大战略的实施提供保障。

    四是高新技术的发展为测绘地理信息工作注入了新的动力。当前大数据、云计算、物联网、人工智能等现代信息技术与地理信息技术正在加速融合，北斗卫星导航系统布局加快，高分辨率对地观测系统已具备全天候数据获取能力，数据快速处理、综合分析等技术发展迅速，为构建更加现代化、更具适应性的基础测绘技术体系创造了条件，也为基础测绘工作创新发展、实现满足各方需求的深层次应用和全过程服务注入了新的动力。

三、新型基础测绘的认识和建设思路

    新型基础测绘是基础测绘在新的历史条件下，面对新形势、新机遇、新需求、新挑战作出的自身变革和发展，具有鲜明的时代特征。新型基础测绘是基础测绘的继承和发展。国务院批复的《全国基础测绘中长期规划纲要（2015－2030年）》明确提出“到2030年，新型基础测绘体系全面建成”，这就要求我们必须进一步完善现代测绘基准体系、基础地理信息数据体系和公共服务产品体系，要在建设内容、产品形式、服务模式、管理方式、技术手段等方面对基础测绘进行探索和创新，在实践中不断总结，逐步形成更为高效的生产、管理、服务体系，毫不动摇地全力推进新型基础测绘工作，争取早日建成新型基础测绘体系。

    新型基础测绘的继承性，主要表现在基础测绘的基础性和公益性的本质不能变，对国家经济建设、社会发展、国防建设、生态文明建设等重要领域的服务保障仍是新型基础测绘工作的主要任务。涉及国家经济命脉、敏感领域、国家安全等方面的需求，不易于或不便于通过市场机制实现的基础地理信息的获取、处理、服务等内容，都需要通过基础测绘来实现。因此，新型基础测绘仍然需要各级测绘地理信息主管部门来规划、来组织，由各级基础测绘队伍来实施。与此同时，要认识到新型基础测绘并不是万能的、包罗万象的。新型基础测绘必须要围绕公益性、基础性的特征，保障好国家重大基础性、战略性工程的实施。要准确界定好新型基础测绘与地理信息产业之间的边界，把更多的个性化服务和应用留给地理信息产业、交给市场。

    同时，新型基础测绘要创新发展。为适应公益性服务的多元化发展，《测绘地理信息事业“十三五”规划》细化了业务形态，优化了组织分工，确立了新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘、航空航天遥感测绘、全球地理信息资源开发等公益性事业和地理信息产业构成的“5+1”业务格局。这样的划分既细化了基础性、公益性地理信息保障服务的内容与分类，又对创新服务领域、提升服务水平拓展了广阔的空间。这就要求我们要辩证地看待五大业务之间的关系。例如：《测绘法》明确的基础测绘内容包括“基础航空摄影”，规划列出的五大业务中“航空航天遥感测绘”业务是与新型基础测绘并列的，这是考虑到航空航天遥感迅速发展和服务能力、对象、产品迅速拓展的新情况确定的。这项业务独立后，反而更扩展了其发展空间；至于地理国情普查和监测，则是测绘地理信息新的产品形式和服务模式。所以，五大业务之间是独立并行的，但又是有机联系的。各单位一定要正确认识他们之间互相支撑、相辅相成、相互促进的关系，以便于按照新的业务体系开展相关工作。

    基础测绘是不断发展和创新的过程，是动态的自我完善。我们所讲的新型基础测绘，就是在基础测绘上拓展与丰富，是面向未来的进行时。站在新时代、面临新形势，怎样去发展基础测绘，建设什么样的新型基础测绘，我们认为应该重点从以下几个方面去考虑和创新：

    一是建设内容创新。要构建陆海统一的现代测绘基准体系，强化全国卫星导航定位基准站网的统筹利用，真正形成全国“一张网”的基准服务体系。要在实现陆地国土覆盖的基础上，向海洋、海岛（礁）、地下空间以及地下的基础设施、水下地形等方面延伸。要完善数据体系，优化数据精度和指标，融合行业部门的数据属性，构建基于云架构的地理信息实体数据库，形成在物理上隔离、逻辑上联通的全国多精度、多尺度、多时空状态的基础地理信息数据库。

    二是产品形式创新。要完善公共服务产品体系，转变面向制图数据的数据库结构形式，融合人口、经济等相关指标信息，实现数据向信息、低端供给向高端供给的准确表达与全面转换。要改变传统纸质地图和4D产品为主的单一产品形式，从单纯的地理空间分析向包含人文、历史、规划、管理等要素的综合性分析转变，增加专题地图、电子地图、三维立体产品、四维时空产品、统计分析产品等多种形式，满足不同用户的专业化需求。要实现快速提供多元化的地理空间数据的数据库产品、衍生数据库，提高基础地理信息的附加值。

    三是服务模式创新。要加快数字地理空间框架和智慧城市时空大数据与云平台建设，推动基础测绘从数据提供向信息分析、形势预测、科学决策等方面的转变，提供能够直接服务于政府决策、城市管理、行业应用和便民服务的信息化产品，使测绘地理信息服务从后台走向前台，从被动走向主动，从单一化、固化的服务向定制化、网络化、一站式服务的转变。

    四是管理方式创新。要建立纵向联动、横向共建共享的组织管理体系。纵向上，要建立国家、省、市各级测绘地理信息部门的统筹规划、互相配合、协调推进的组织管理方式。共同搭建“时空大数据”“时空信息云”，实现测绘地理信息成果的分布存储和实时共享，推动优化测绘地理信息系统的资源配置，实现资源利用效益的最大化。横向上，要建立与各行业部门的协作配合、共建共享机制。强化与部门的沟通，融合其他部门专题信息，加快基础地理信息更新的速度，丰富基础地理信息的内容，进一步提升服务水平。

    五是技术手段创新。要按照地理信息获取实时化、立体化，处理自动化、智能化，服务网络化、社会化的建设目标，开展基础测绘数据获取、处理、融合、挖掘、分析、服务和决策支持等方面的科学研究和技术攻关。要按照对一个地理实体对象只做一次高精度测绘和增量式融合数据更新的要求，对现有基础测绘生产技术手段进行创新。要推动测绘地理信息与大数据、云计算、物联网、人工智能等高新技术深度融合，探索利用时空大数据构建时空信息云存储、应用、分析能力，最终形成信息化为基础的新型基础测绘技术体系。

    六是质量管理体系创新。要以构建信息化质检体系为主线，增强质检工作新动力。要研究传统的“两级检查一级验收”制度对新型基础测绘、数据库建设等成果的适用性，提出更为便捷、高效的过程质量控制方式，设置合理的质量控制节点、指标、流程，确保成果质量。要加强系列质检软件研发，加快信息化质检平台建设，推动质检信息化与生产信息化同步发展。要广泛开展“互联网+质检”模式的探索，提升质检针对性和质检效率。要加强质量信息管理与共享平台建设，为各级质量管理部门、质检机构提供质量信息服务，提升质检管理能力。

四、积极推进新型基础测绘建设试点

    新型基础测绘的形成不是一蹴而就的，需要在前期工作的基础上，不断进行新的探索，以适应新时代经济社会发展对基础测绘的需要。当前，推进新型基础测绘建设，首要任务就是针对基础测绘工作中存在的突出问题，进一步理清思路，抓住重点，瞄准方向，开展新型基础测绘的建设试点，做好试点工作的经验积累和总结推广，形成适合新型基础测绘体系建设的试点成果。当前应重点从以下几个方面进行探索和试点。

    一是以国家战略为牵引，探索新型基础测绘的建设内容。我国基础测绘成果已经实现陆地国土和近海领域的全覆盖，但在远海、水下、地下空间等方面还明显不足，对部门信息承载能力偏弱，难以满足国家战略对基础测绘的需要。拓展基础测绘的建设内容，就是要进一步统筹国土、规划、交通、水利、环保、海洋、能源等共性测绘内容和人口、公安、经济发展方面的共性信息，围绕基础测绘的公益性、基础性、前期性等特征，实现基础测绘内容的拓展。

    例如，有些单位已经开展了平面、高程、重力三网结合的试验，启动了水下地形测绘、海洋滩涂测绘和地下管廊测绘；有些省份已经将竣工测绘等工程测绘内容纳入基础测绘范畴。

    二是以供给侧结构性改革为主线，探索新型基础测绘产品形式。基础测绘产品供给有效性和针对性不强，往往不能直接满足各行业部门业务应用需要，需要进行再加工。丰富基础测绘产品形式，就是要深化供给侧结构性改革，围绕扩大有效供给和高端供给，用改革的办法推进产品结构调整，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。

    例如，有些省份制作了部分建成区区域真实三维模型；有些单位建立了图库一体化多样、多品种的快速出图系统。

    三是以提质增效为抓手，探索新的基础测绘服务方式。我们提供的基础测绘服务有些仍停留在传统的服务模式上，基于网络在线服务的潜力还没有很好地得到发挥，需要采用信息化的手段对服务进行提质增效。优化基础测绘服务方式，就是要在维护国家地理信息安全的前提下，紧密围绕国家信息化需求和重大战略实施，充分利用互联网、物联网等泛在网络形式和新型基础测绘产品形式，探索新的服务模式，提高基础测绘服务的质量和效益。

    例如：有些地方已经在工程建设领域全面应用现代测绘基准体系；有些地方充分利用互联网等信息平台，开展了基于网络的基础测绘一站式服务。

    四是以协调共享为导向，探索新的基础测绘组织模式。在测绘地理信息领域，基础测绘协调共享机制已基本建立，但总体上仍呈现效率不高的局面；在与各部门的协调共享上仍有较大的提升空间。改进基础测绘组织生产模式，就是要深入落实统筹协调、共建共享的发展模式，进一步探索纵向与横向的联动生产、共享机制，切实转变组织生产模式，使基础测绘数据全面实现在纵向上多精度、多尺度的统一，在横向上海量信息的聚集。

    例如，有些省份发挥了省级部门的全面统筹协调作用，实现了与专业部门的信息共享；有些省份实现了全省各级基础测绘数据生产、更新的纵向联动。

    五是以创新驱动为引领，探索新的基础测绘技术体系。现阶段，信息化测绘技术手段已趋于成熟，但在融合物联网、大数据、云计算、人工智能等前沿技术方面的创新探索仍显不足，难以体现新型基础测绘的时代特征。时空大数据、时空信息云、测绘地理信息的智能化服务等技术体系还没有形成。提升新型基础测绘技术体系，就是要以技术创新为驱动，紧密围绕工作范围的拓展、产品形式的丰富、服务方式的优化，促进基础测绘技术体系充分与前沿技术深度融合，突破关键技术瓶颈，构建自主可控的技术体系。

    例如，有些单位利用互联网、大数据、云计算等手段开发了信息化测绘生产与服务系统；有些单位开展了多尺度基础地理信息自动缩编技术研究，实现了基础测绘数据的跨尺度融合。

    六是以保障工程质量为目标，探索新的质量管理体系。随着新产品形式和新服务模式的出现，质检手段方式方法呈现不能满足质检管理的需要，能力有待提升。探索新的质量管理体系，就是要加强重大基础测绘工程质量控制技术创新和攻关，围绕重大工程的质量检验，开展抽样技术检验方法和评价技术的研究，要进一步加大国家和省市联动监督检验抽查统筹力度，抽查涵盖多种类型的基础测绘成果。

    例如，有的省份建成了集质检业务系统和管理系统为一体的网络化质检平台；有的省份建立了基础测绘项目成果强制检验制度。

    新的建设内容、产品形式、服务方式、组织模式、技术手段和质量管理体系，是各省、各单位在新型基础测绘探索中的一些具体做法，并未完全涵盖新型基础测绘的全部。各地要根据实际情况，按照国家局的总体部署，结合本地实际，开展新型基础测绘的探索与研究，扎实推进新型基础测绘试点工作，为新型基础测绘建设做好前期准备。

五、全面推动新型基础测绘建设工作

    新型基础测绘通过近几年的积极探索，其内涵、方向、架构、目标已逐渐清晰。今后，要将全面推进新型基础测绘工作作为重点任务，将新的理念、思路落实到实际的管理、生产、服务各个环节，不断完善新型基础测绘体系，全面提升服务保障水平和能力。因此，提出以下几点要求：

    一是要提高认识，主动作为。开展新型基础测绘建设，是贯彻落实党的十九大精神，深入推进测绘地理信息领域供给侧结构性改革的重要举措。各单位要深刻认识新型基础测绘重大意义，加强组织领导，认真履行职责，主动开展新型基础测绘建设试点与研究，为加快新型基础测绘的建设贡献力量。

    二是要加强探索，深入研究。新型基础测绘工作涉及面广、技术性强，具有长期性和复杂性的特征，尚存在一些难点和困惑，没有成熟的经验可循。各地要科学研判国情省情，聚焦新型基础测绘产品形式和服务模式，加强对技术创新和体制机制的探索研究，有重点、有步骤、分阶段的推进新型基础测绘建设。

    三是要试点带动，逐步推广。国家局将统一部署新型基础测绘试点工作。各省级测绘地理信息主管部门，要积极参与到国家局开展的试点中去，组织好本辖区省级的试点工作，扎实推动各项试点工作的有效落实，形成可借鉴、可复制、可推广的试点成果，为新型基础测绘全面铺开积累经验、创造条件。

    四是要密切配合，协同推进。国家局机关各司室要紧扣新型基础测绘的发展方向，围绕新型基础测绘的难点和关键环节，协同做好新型基础测绘的顶层设计。各省级部门及相关单位要积极配合，制定切实可行的设计方案，扎实有效地推进各项工作。各单位要强化沟通与交流，互相借鉴，互相学习，及时推广好的措施和经验，确保新型基础测绘建设顺利推进。

    五是要强化保障，务求实效。新型基础测绘工作的稳步推进，离不开人才、科技、经费等重要的基础性保障。各单位、各部门要注重对创新型、复合型人才的培养，要加大科研力度，提升自主创新能力，落实工作经费，要加强项目的质量监督管理，为新型基础测绘工作提供坚实的政策和组织保障，确保新型基础测绘取得实实在在的成效。

    党的十九大勾画了新时代党和国家事业发展的伟大蓝图，推进基础测绘向新型基础测绘转型升级迫在眉睫，时不我待。做好新型基础测绘工作是全国测绘系统的共同职责和历史使命，事关测绘地理信息事业的长远发展。相信通过测绘系统的共同努力，新型基础测绘定会稳步推进、不断完善，更好地服务大局、服务社会、服务民生，为决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献。

来源 中国测绘宣传中心